Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας απεφάνθη οριστικά και αμετάκλητα: Αντισυνταγματικές οι διατάξεις των «νόμων Θεοδωρικάκου» με τις οποίες μεταφέρθηκαν κρίσιμες και με σημαντικό οικονομικό αντικείμενο αρμοδιότητες των δημοτικών συμβουλίων προς τις Οικονομικές Επιτροπές και τις Επιτροπές Ποιότητας Ζωής των Δήμων και με τις οποίες αλλοιώθηκαν οι εκλογικοί συσχετισμοί της απλής αναλογικής, με αποτέλεσμα να αποκτήσουν στις εν λόγω επιτροπές (πλασματικές) πλειοψηφίες 3/5 οι παρατάξεις των δημάρχων.
Η απόφαση (υπ’ αριθμόν 2377/2022) του ανώτατου ακυρωτικού δικαστηρίου αποτελεί ισχυρό και αναμφισβήτητο πλήγμα για τον «πυρήνα» του πολιτικού δόγματος με το οποίο προσεγγίζει την Τοπική Αυτοδιοίκηση η κυβέρνηση της Ν.Δ., που απαξίωσε τα εγγύτερα στον πολίτη δημοκρατικά όργανα και μετέτρεψε τους δήμους σε «ενός ανδρός αρχές».
Οι νόμοι του πρώην υπουργού Εσωτερικών Τ. Θεοδωρικάκου (4623/2019 και 4625/2019) ήταν από τους πρώτους που πέρασε η παρούσα κυβέρνηση το καλοκαίρι του 2019. Ψηφίστηκαν άμεσα μετά τις αυτοδιοικητικές εκλογές του Μαΐου 2019, όταν είχαν ήδη εκλεγεί νέες δημοτικές αρχές με το εκλογικό σύστημα του «Κλεισθένη», αλλά πριν αναλάβουν οι νεοεκλεγείσες δημοτικές αρχές καθήκοντα. «Μετέβαλαν εκ των υστέρων το πλαίσιο ασκήσεως του κατοχυρωμένου στο Σύνταγμα δικαιώματος εκλογής των αρχών των ΟΤΑ», αναφέρεται στην περίληψη της απόφασης του ΣτΕ. Δηλαδή το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο με απλά λόγια έκρινε ότι η κυβέρνηση άλλαξε τους όρους του «εκλογικού παιχνιδιού» κατά παράβαση του Συντάγματος. Μάλιστα, το ΣτΕ δεν παραλείπει να επισημάνει ότι «κατά τον χρόνο ψηφίσεως των σχετικών διατάξεων, δεν είχε δοκιμαστεί στην πράξη η εφαρμογή του συστήματος της απλής αναλογικής που είχε εισαχθεί με τον ν. 4555/2018 [«Κλεισθένης»] στη διοίκηση των δήμων, προκειμένου να δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος» η «τόσο σοβαρή και έντονη επέμβαση του νομοθέτη στη θέληση των εκλογέων».
Η κυβέρνηση προώθησε τις αντισυνταγματικές διατάξεις, υποστηρίζοντας ότι έτσι θα διασφαλίσει συνθήκες «κυβερνησιμότητας» στους δήμους έναντι του «χάους» που κατά το αφήγημά της θα επέφερε η απλή αναλογική των δύο γύρων. Αυτό που έγινε στην πράξη ήταν οι δημοτικές αρχές να έχουν περιθώριο να περνούν κάθε εισήγησή τους –από απευθείας αναθέσεις, έργα σημαντικού προϋπολογισμού έως και κυκλοφοριακές ρυθμίσεις- έχοντας ισχυρή αλλά πλασματική πλειοψηφία σε κλειστές και «αποστειρωμένες» από τους δημότες επιτροπές, με την αντιπολίτευση να περιορίζεται σε ρόλο παρατηρητή. Ο πρώην υπουργός Εσωτερικών επί κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ που συνέταξε τον «Κλεισθένη», Π. Σκουρλέτης, είχε εξαρχής προειδοποιήσει ότι οι επίμαχες διατάξεις παραβίαζαν το Σύνταγμα. Ακολούθησαν έγκαιρες προειδοποιήσεις έγκριτων συνταγματολόγων. Πολιτική κριτική στους «νόμους Θεοδωρικάκου» είχαν ασκήσει και προσκείμενοι στη Ν.Δ. δήμαρχοι.
Η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ ελήφθη κατά πλειοψηφία και έκρινε αντισυνταγματικές τις διατάξεις που άλλαξαν τον τρόπο συγκρότησης των Οικονομικών Επιτροπών και των Επιτροπών Ποιότητας Ζωής των Δήμων, καθώς και τις διατάξεις που μετέφεραν αρμοδιότητες των δημοτικών συμβουλίων στις Επιτροπές. Αντιθέτως, το ΣτΕ έκρινε ότι δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα οι διατάξεις που αφορούν την ανάδειξη μελών στα διοικητικά συμβούλια δημοτικών οργανισμών και επιχειρήσεων (π.χ. ΔΕΥΑ), καθώς δεν συνδυάστηκαν και με μεταφορά αρμοδιοτήτων.
Τι σημαίνει πρακτικά η απόφαση του ΣτΕ για τις αποφάσεις που έχουν ήδη ληφθεί στη διάρκεια των τελευταίων τριών χρόνων από τις Επιτροπές; «Πρακτικά, τίποτα», εξηγούν κύκλοι του ανώτατου ακυρωτικού δικαστηρίου στην «Εφ.Συν.»: οι αποφάσεις αυτές διατηρούν τεκμήριο νομιμότητας και εφόσον δεν έχουν προσβληθεί εμπρόθεσμα (60 ημέρες μετά τη δημοσιοποίησή τους, αν πρόκειται για κανονιστικές πράξεις), έχει κλείσει οποιοδήποτε ζήτημα ακύρωσής τους. Η απόφαση του ΣτΕ δεν έχει αναδρομική ισχύ.
Μείζον ζήτημα, όμως, εγείρεται για τις αποφάσεις που θα ληφθούν εφεξής: είναι δυνητικά πληττόμενες, δηλαδή, όπως εξηγούν οι ίδιοι κύκλοι του ΣτΕ, μπορούν να προσβληθούν. «Εγείρεται ένα ζήτημα νομιμότητας, αλλά κάποιος πρέπει να το θέσει», αναφέρουν.
Σε κάθε περίπτωση οι συγκεκριμένες Επιτροπές είναι πλέον πολιτικά απονομιμοποιημένες. Η κυβέρνηση της Ν.Δ. έπαιξε με τους αυτοδιοικητικούς θεσμούς, τη Δημοκρατία και το Σύνταγμα, παραβίασε τις αρχές της λαϊκής κυριαρχίας και δημιούργησε ένα χάος μεγαλύτερο από αυτό που ισχυριζόταν ότι ήθελε να βάλει σε τάξη.
Η απόφαση του ΣτΕ «ακουμπά» εμμέσως και τις αντίστοιχες διατάξεις για τις Περιφέρειες. Αν και η προσφυγή στο ΣτΕ -κατ’ επέκταση και η απόφαση της Ολομέλειας- αφορά αποκλειστικά και μόνο τις νομοθετικές διατάξεις για τους δήμους, έχει ήδη διαμορφωθεί μια νομολογία βάσει της οποίας πιθανολογείται ότι θα ευδοκιμήσουν και προσφυγές που αφορούν τον δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης.
ΣΥΡΙΖΑ: Ράπισμα για την κυβέρνηση Μητσοτάκη
Η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ «αποτελεί ένα ακόμα ράπισμα για την κυβέρνηση Μητσοτάκη, που ομνύει κατά τα άλλα στην αριστεία και τη νομιμότητα», τονίζουν σε δήλωσή τους οι τομεάρχες Εσωτερικών του ΣΥΡΙΖΑ, Κ. Ζαχαριάδης και Μιλτ. Χατζηγιαννάκης, θυμίζοντας ότι «από την αρχή της διακυβέρνησης της Ν.Δ. παρακολουθούμε ένα κρεσέντο νομοθετικών παρεμβάσεων της κυβέρνησης στον χώρο των ΟΤΑ, με τρόπο που παραβιάζει όλο το καταστατικό και κανονιστικό πλαίσιο της Αυτοδιοίκησης, όπως αυτό διαμορφώθηκε από τη μεταπολίτευση και μετά». «Ο ΣΥΡΙΖΑ δεσμεύεται ότι, από την πρώτη κιόλας ημέρα της προοδευτικής κυβέρνησης που θα προκύψει μετά τις εκλογές, θα καταργήσει το σύνολο των αντισυνταγματικών νομοθετημάτων της Ν.Δ., θα αποκαταστήσει τα δημοκρατικά θεσμικά κεκτημένα και θα διασφαλίσει τον δημόσιο χαρακτήρα των αυτοδιοικητικών δραστηριοτήτων», συμπληρώνουν.
Θανάσης Ξηρός: Αμεση ανασυγκρότηση
1. Με δύο διαδοχικές νομοθετικές πρωτοβουλίες που εκδηλώθηκαν από την κυβέρνηση σε απόσταση ελάχιστων ημερών μεταξύ τους, μετά τις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2019 και πριν από την εγκατάσταση των νέων αρχών τους την 1η Σεπτεμβρίου του ίδιου έτους, μεταξύ άλλων προβλέφθηκε η κατανομή των εκλεγόμενων μελών της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής των δήμων σε αριθμό που να εξασφαλίζει, υποχρεωτικά, την πλειοψηφία στην παράταξη του δημάρχου (άρθρο 2 παρ. 1 του ν. 4623/2019) και μεταβιβάστηκαν στα δύο συλλογικά όργανα αρμοδιότητες του δημοτικού συμβουλίου (άρθρα 3 παρ. 1 του ν. 4623/2019 και 10 παρ. 9 του ν. 4625/2019).
Ανατέθηκε, επίσης, στο δήμαρχο η υπόδειξη των τριών πέμπτων (3/5) των μελών των διοικητικών συμβουλίων των νομικών προσώπων κάθε δήμου (άρθρο 6 παρ. 1 του ν. 4623/2019), ενώ σε κάθε Δημοτική Εταιρεία Ύδρευσης Αποχέτευσης το διοικητικό της συμβούλιο απαρτίζεται κατά πλειοψηφία από μέλη της παράταξης που επικρατεί στο οικείο δημοτικό συμβούλιο (άρθρο 6 παρ. 2 του ν. 4623/2019). Επισημαίνεται ότι στην ισχύουσα νομοθεσία κατά τη διενέργεια των αυτοδιοικητικών εκλογών τον Μάιο και τον Ιούνιο του 2019, δηλαδή εκείνη που τροποποίησαν οι ν. 4623 και 4625/2019, οι έδρες στις επιτροπές και, αντιστοίχως, οι θέσεις στα διοικητικά συμβούλια κατανέμονταν μεταξύ των παρατάξεων και των μεμονωμένων υποψηφίων αναλόγως των ψήφων τους στο δημοτικό συμβούλιο (άρθρα 76 κα 91 του ν. 4555/2018).
2. Οι παραπάνω επιλογές της κυβέρνησης, όπως αναδείχθηκε σε σχετική γνωμοδότηση, προσέκρουε στη θεμελιώδη εκλογική αρχή του άρθρου 52 Συντ., η οποία κατοχυρώνει την ελεύθερη και ανόθευτη εκδήλωση της λαϊκής θέλησης ως έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας και αναγορεύει σε εγγυητές της, δηλαδή υπόχρεους για τη διασφάλισή της, όλους τους λειτουργούς της Πολιτείας. Εξάλλου, επισημάνθηκε η αντίθεσή τους σε διεθνείς συμβάσεις υπερνομοθετικής ισχύος και, συγκεκριμένα, στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, καθώς επίσης στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, ο οποίος ισχύει στη χώρα μας από την κύρωσή του με το ν. 1850/1989. Η γνωμοδότηση και το σχετικό νομοθετικό υλικό περιέχονται σε αυτοτελή έκδοση που κυκλοφόρησε τον Νοέμβριο του 2021 από τις εκδόσεις Παπαζήση (Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, Η εκ των υστέρων αλλοίωση της αντιπροσώπευσης στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπό το πρίσμα του Συντάγματος, της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, Πολιτεία-Θεσμοί-Δικαιώματα -10, Αθήνα 2021).
3. Οι παραπάνω νομοθετικές επιλογές τέθηκαν, όπως αναμενόταν, στην κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το Γ΄ Τμήμα του στην απόφαση 760/2022, η οποία λήφθηκε κατά πλειοψηφία, δέχθηκε ότι η πρωτοβουλία της κυβέρνησης δεν παραβιάζει μόνον τις επιταγές του άρθρου 52 Συντ., αλλά και τις συνταγματικές αρχές της λαϊκής κυριαρχίας και της ισότητας των όρων του εκλογικού ανταγωνισμού. Όπως ήταν υποχρεωμένο από την παρ. 5 του άρθρου 100 Συντ., το Τμήμα παρέπεμψε την υπόθεση στην Ολομέλεια για οριστική κρίση και η ετυμηγορία της περιλαμβάνεται στην απόφαση 2377/2022 που δημοσιεύθηκε σήμερα. Σε αυτήν κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι οι ρυθμίσεις των ν. 4623 και 4625/2019, κατά το μέρος τους που καταλαμβάνουν τη συγκρότηση και τις αρμοδιότητες της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής, αντίκεινται στις παραπάνω συνταγματικές αρχές.
4. Η διοίκηση υποχρεούται να συμμορφώνεται στις δικαστικές αποφάσεις (άρθρο 95 παρ. 5 Συντ.). Η αντίθεση των κριθέντων νομοθετικών επιλογών στο Σύνταγμα τις καθιστά στην πράξη ανενεργές. Έτσι, η συγκρότηση και οι αρμοδιότητες των συλλογικών οργάνων των δήμων υπόκεινται, πλέον, και διέπονται, ευθέως, από το προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς. Δηλαδή, από το άρθρο 74 του ν. 3852/2010, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 76 του ν. 4555/2018, και, αντιστοίχως, το άρθρο 72 του ν. 3852/2019. Πιθανολογείται ότι η Ολομέλεια, επαναλαμβάνοντας όμοια σκέψη της στην απόφαση 1189/2022, δεν θα έχει αναγνωρίζει αναδρομική ισχύ στην παραγωγή των εννόμων αποτελεσμάτων της ετυμηγορίας της, μεταθέτοντας, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, την εκκίνησή της στην προηγούμενη ημέρα της δημοσίευσης της 2377/2022. Συνεπώς, έως εκείνη τη χρονική στιγμή όσες αποφάσεις είχαν ληφθεί από την αντισυνταγματική σύνθεση των δύο συλλογικών οργάνων θα παραμείνουν ισχυρές. Ωστόσο, από την επομένη η οικονομική επιτροπή και η επιτροπή ποιότητας ζωής κάθε δήμου, για την ταυτότητα του νομικού λόγου και η οικονομική επιτροπή κάθε περιφέρειας, πρέπει να ανασυγκροτηθούν για να αποκτήσουν τη σύνθεση που καθορίζεται στο ν. 3852/2010, όπως ισχύει, άλλως, οι αποφάσεις τους εφεξής θα πάσχουν ακυρότητας. Το Υπουργείο Εσωτερικών καλείται να οργανώσει, κατά προτεραιότητα, τη διαδικασία της αμελλητί ανασυγκρότησης των συλλογικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης και οι οργανισμοί των δύο βαθμών να προγραμματίσουν τις συνεδριάσεις των οικείων συμβουλίων για την ανάδειξη των συνθέσεων σύμφωνα με τη νόμιμη κατανομή των μελών.
*Αναπληρωτής Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου
Αντ. Μαρκούλης: Απόλυτη δικαίωση
Η προσφυγή στο ΣτΕ ασκήθηκε από τον Αντ. Μαρκούλη, επικεφαλής της αντιπολιτευόμενης παράταξης του Δήμου Βέροιας «Προτεραιότητα στον Πολίτη» και μέλος της ΚΕΑ του ΣΥΡΙΖΑ, καθώς και από τον δημοτικό σύμβουλο της ίδιας παράταξης. Ο κ. Μαρκούλης δήλωσε στην «Εφ.Συν.» σχετικά με τις εξελίξεις:
«Η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας αποτελεί απόλυτη δικαίωση της προσπάθειάς μας να αναδειχθεί, με τον πλέον αποτελεσματικό και εμφατικό τρόπο, το μέγεθος της αυθαιρεσίας της κυβέρνησης Μητσοτάκη (και) στο πεδίο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Πρόκειται για μία σπουδαία νίκη της Δημοκρατίας επί των αντιθεσμικών παρεμβάσεων της κυβέρνησης Μητσοτάκη. Η Δικαιοσύνη στάθηκε στο ύψος των περιστάσεων και αποτέλεσε φράγμα στη προσπάθεια της Ν.Δ. για συνταγματική εκτροπή».
Απ. Καλογιάννης: Απόλυτη υποβάθμιση
«Η μεταφορά αρμοδιοτήτων από τα δημοτικά συμβούλια στις Οικονομικές Επιτροπές με τον τρόπο που έγινε ήταν βέβαιο ότι θα δημιουργούσε θέμα. Πρόκειται σαφώς για απόλυτη υποβάθμιση των δημοτικών συμβουλίων. Ετσι κι αλλιώς, θα δημιουργούνταν πρόβλημα», τόνισε ο δήμαρχος Λαρισαίων, μέλος Δ.Σ. ΚΕΔΕ και επικεφαλής της παράταξης «Προοδευτική Αυτοδιοικητική Συνεργασία», Απόστολος Καλογιάννης.
Δημ. Παπαστεργίου: Πολύ κακός εκλογικός νόμος
«Ηταν εξαιρετικά δύσκολη η λειτουργία των δήμων και των δημοτικών αρχών χωρίς αυτά τα νομοθετήματα, όσο ακραία κι αν τελικά θεωρήθηκαν από το ΣτΕ, του οποίου προφανώς η απόφαση είναι σεβαστή. Αλλά ήταν αδύνατο να διοικηθούν οι δήμοι όπως αρχικά είχε σχεδιαστεί» τόνισε ο Δημήτρης Παπαστεργίου, δήμαρχος Τρικκαίων και πρόεδρος ΚΕΔΕ και συνέχισε: «Προφανώς οι επόμενες δημοτικές αρχές και τα επόμενα δημοτικά συμβούλια θα πρέπει να επανέλθουν σε έναν διαφορετικό τρόπο λειτουργίας, παίρνοντας πίσω αυτές τις αρμοδιότητες. Ομως δεν υπήρχε άλλη λύση με ένα εκλογικό σύστημα που δεν έλυσε κανένα πρόβλημα, αλλά δημιούργησε πολλά άλλα, ένα από τα οποία είναι και αυτή η απόφαση του ΣτΕ. Θα επιμείνω, τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν ήταν τεράστια στη λειτουργία και την αποτελεσματικότητα των δήμων. Προφανώς, τώρα το υπουργείο Εσωτερικών θα πρέπει να αναλύσει την απόφαση του ΣτΕ και να δούμε πώς θα προσαρμόσουμε τις δημοτικές αρχές για το επόμενο διάστημα, ένα πολύ κρίσιμο διάστημα λόγω των επερχόμενων δημοτικών εκλογών. Θα επαναλάβω, το πρόβλημα δεν το δημιουργεί η απόφαση του ΣτΕ, αλλά ένας πολύ κακός εκλογικός νόμος».
